Kürzung der Direktzahlungen in der Landwirtschaft – Vorsätzlicher CC-Verstoß durch ungenehmigten Dauergrünlandumbruch?

Immer wieder geben Kürzungen der Direktzahlungen Anlass zu gerichtlichen Auseinandersetzungen. Diese Kürzungen können zum Teil gravierende Ausmaße haben. Beispielsweise betrug die Kürzung für einen vorsätzlichen CC-Verstoß nach dem bis 2014 geltenden Förderrecht 20 % der dem landwirtschaftlichen Betrieb an sich zustehenden Direktzahlung. Doch wann erfolgt eine solche Kürzung der Direktzahlungen der Landwirtschaft wegen vorsätzlichen CC-Verstoßes tatsächlich entsprechend den gesetzlichen Vorschriften? Hiermit hatte sich das Oberverwaltungsgericht Lüneburg in einer brandaktuellen Entscheidung vom 28.09.2016 (Aktenzeichen: 10 LB 38/16) zu befassen. Der dieser Entscheidung zu Grunde liegende Sachverhalt war – vereinfacht dargestellt – folgender:

Mitte Mai 2014 beantragte die Klägerin durch „Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2014“ bei der zuständigen Bewilligungsstelle Direktzahlungen. Einige Wochen zuvor hatte die Klägerin bereits den Antrag gestellt, Dauergrünland umzubrechen. Obwohl über diesen Umbruchantrag noch nicht entschieden worden war, pflügte die Klägerin die betroffenen Flächen um und baute hier Mais an, nachdem sie die zuständige Behörde wiederholt darauf hingewiesen hatte, dass sie auf schnelle Entscheidung angewiesen sei, weil sie noch vor Pfingsten Mais aussähen wolle und die Kulturcodeänderungen bis zum 1. Juni des Jahres erfolgen müssten. Die zuständige Behörde führte Anfang Juni eine Vor-Ort-Kontrolle durch und stellte dabei fest, dass auf den betroffenen ehemaligen Dauergrünlandflächen bereits der Umbruch stattgefunden hatte und augenscheinlich auch bereits Mais angebaut worden war. Die Behörde kürzte deshalb nach Anhörung wegen eines vorsätzlichen CC-Verstoßes durch ungenehmigten Dauergrünlandumbruch die Direktzahlungen an die Klägerin um 20 %. Hiergegen wandte der betroffene landwirtschaftliche Betrieb sich mit der Klage vor dem Verwaltungsgericht.

Zur Begründung berief er sich unter anderem darauf, dass es in Niedersachsen im Mai 2014 gar keine Genehmigungspflicht für den Dauergrünlandumbruch mehr gegeben habe. Denn eine solche habe es nur gegeben, solange die Abnahme des Dauergrünlandanteils der maßgebenden Region mehr als 5 % betragen habe. Nach der Auswertung sämtlicher Sammelanträge 2014 sei jedoch in jenem Zeitraum der Dauergrünlandanteil bereits wieder angestiegen. Deshalb sei das Genehmigungserfordernis für den Dauergrünlandumbruch bereits ab Mai 2014 wieder entfallen.

Demgegenüber stellte die Behörde sich auf den Standpunkt, dass die Genehmigungspflicht erst entfallen sei, als im Dezember 2014 – und damit ein halbes Jahr nach dem angeblichen vorsätzlichen CC-Verstoß – im niedersächsischen Ministerialblatt bekannt gegeben worden ist, dass die Abnahme des Dauergrünlandanteils unter die Schwelle von 5 % gefallen sei. Diese Bekanntgabe sei im Mai 2014 noch nicht erfolgt, so dass der tatsächlich erfolgte Dauergrünlandumbruch durch die Klägerin einen vorsätzlichen CC-Verstoß darstelle, der mit einer Kürzung der Direktzahlungen um 20 % zu sanktionieren sei.

Das Oberverwaltungsgericht nahm diesen Sachverhalt zum Anlass, sich detailliert damit auseinander zusetzen, wie die europarechtlichen Vorgaben in das nationale Bundesrecht und darüber hinaus auch in das regionale Landesrecht umgesetzt wurden. Im Ergebnis führte dies dazu, dass der Klage des landwirtschaftlichen Betriebes in vollem Umfang stattgegeben wurde. Voraussetzung eines vorsätzlichen CC-Verstoßes wegen Dauergrünlandumbruchs sei nämlich, dass sich die CC-relevante Genehmigungspflicht aus einer Rechtsverordnung (also einer Norm) ergebe. Umfang und Dauer einer Verpflichtung (hier also der Genehmigungspflicht) – und damit die klare und transparente Regelung des CC-Verstoßes – müssen danach gesetzlich vorgegeben sein und dürfen nicht im Ermessen der Verwaltung liegen. Die Dauer der Genehmigungspflicht für Dauergrünlandumbruch aber läge gerade dann im behördlichen Ermessen, wenn sie davon abhängig wäre, dass das Fachministerium den Zeitpunkt der Veröffentlichung des Endes der Genehmigungspflicht nach seinem Ermessen wählt und so über die Fortdauer der CC-relevanten Genehmigungspflicht des Dauergrünlandumbruchs bestimmen könnte. Aus diesen Gründen könne es auf die Bekanntgabe nicht ankommen. Vielmehr komme es inhaltlich darauf an, ob der Anteil des Dauergrünlandes im Verhältnis zum Referenzjahr noch um mehr als 5 % abgenommen hat oder nicht. Diese Prüfung habe aber auf der Grundlage der regelmäßig bis zum 15. Mai eines Jahres abzugebenden Sammelanträge zu erfolgen. Die entsprechenden Kontrollen seien spätestens bis zum Ende des folgenden Oktobers zumindest vorläufig abzuschließen. Wenn sich danach aber ergebe, dass die Schwelle von 5 % wieder unterschritten worden ist, so entfalle spätestens ab dem folgenden Monat die Genehmigungspflicht. Im konkreten Falle sei es sogar so, dass die relevante Schwelle von 5 % bereits im Jahre 2013 wieder unterschritten und seitdem nicht wieder überschritten worden sei.

Deshalb sei der Dauergrünlandumbruch des landwirtschaftlichen Betriebs im konkreten Fall kein vorsätzlicher CC-Verstoß. Die Kürzung der Direktzahlung sei deshalb unrechtmäßig. Die Direktzahlungen seien in voller Höhe auszuzahlen.

Die Kürzung der europarechtlich vorgesehenen Direktzahlungen an Landwirte stellt eine empfindliche Sanktionierung dar. Sie bedarf deshalb aus rechtsstaatlichen Erwägungen konkreter gesetzlicher Ermächtigungsgrundlagen. Dieses ist insbesondere bei der Umsetzung von Europarecht in deutsches Bundes- und in der weiteren Konsequenz auch in Landesrecht sorgsam zu untersuchen. Danach kann sich aber ergeben, dass ein auf erste Sicht offensichtlicher vorsätzlicher CC-Verstoß tatsächlich doch nicht vorliegt. Auch wenn das seit 2015 geltende neue Förderrecht die drohenden Kürzungen der Direktzahlungen wegen CC-Verstoßes durchaus milder ausgestaltet, ist dies gleichwohl zu beachten und im Einzelfall genau zu untersuchen. Zögern Sie also nicht, sich rechtzeitig – am besten schon im Rahmen des vor der zuständigen Behörde durchzuführenden Anhörungsverfahrens – anwaltlichen Beistand zu sichern, um Ihre berechtigten Ansprüche zu sichern und durchzusetzen.

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Über Rechtsanwalt Jochen Harms

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